南京“728爆炸”应由谁“买单”？

——兼谈工程施工中地下管线损坏赔偿责任

 

   

    汪金敏

    　　地下管线损坏是工程施工中遇到的常见问题。对施工企业而言，该问题如不厘清并妥善处理，正如南京“728爆炸”一样，是一颗随时可能引爆的“炸弹”。南京“728爆炸”是承包人挂靠转包惹的祸吗？

    　　7月28日，扬州鸿运建设配套工程有限公司(下称承包人)南京塑料四厂旧址拆迁平整工地发生爆炸，200米内房屋夷为平地，3000米内震碎玻璃四射，13人死亡、120人住院，4000多户受损。

    　　随后，国务院安委办初步认定事故原因是：“施工安全管理缺失，鸿运公司组织的施工队伍盲目施工，挖穿地下丙烯管线，造成管线内存有的液态丙烯泄漏，泄漏的丙烯蒸发扩散后，遇到明火引发大范围空间爆炸”。

    　　另据报道，南京塑料四厂拆迁实施人为栖霞区国企南京迈燕建设发展公司(下称迈燕建设)。绍某以承包人名义与迈燕建设签订拆迁平整合同，约定绍某负责拆迁，拆除废旧物品归绍某所有。此后，邵某将工程转给董某，董某又转给方某。泄露管线所有人是南京市金陵塑胶化工有限公司(下称管线所有人)，蒋某系其安全负责人。南京警方逮捕了邵某、董某、方某及蒋某。

    　　该事故造成了如此巨大的损失，谁应该承担赔偿责任呢？该事故是承包人挂靠转包和管理缺失引起的吗？是否有其他原因呢？这不仅是事实问题，更是法律问题。为此，笔者在报道事实基础上依法律分析如下：承包人损坏地下管线就应赔损失吗？

     一种朴素的观点认为：承包人损坏地下管线导致爆炸，就应承担赔偿责任。这种观点源自2000多年前就盛行的不问过错、谁损害谁担责的侵权归责原则。

     但按目前主流侵权归责原则，比如我国《民法通则》第106条及《侵权责任法》第6条规定，除了法律有特别规定之外，行为人有过错才对其造成的损害承担赔偿责任。

     因现行法律并无特别规定，施工单位承担地下管线损坏赔偿责任的前提是承包人对此有过错。该事故中，承包人对损坏地下管线有过错吗？如果有过错，有多大过错？

    　　承包人是否违反了法定施工义务？《建筑法》第58条规定“施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工”，第40条规定“施工企业应当采取措施加以保护”地下管线。但没有报道表明：承包人未按管线图擅自施工，或在管线所有人指定禁区内擅自开挖。

    　　承包人出借资质、层层转包违反了《建筑法》禁止性规定，但这种违法行为是否必然导致挖破使用中的地下管线呢？如果告知某个区域下有会引发爆炸的管线，挂靠转包人员还敢去挖吗。反之，在不知道使用中管线位置甚至已知位置错误的情况下，即使是有经验的规范的承包商，就能确保不挖破该使用中的管线吗？

    　　因此，除非有过错，承包人对损坏地下管线导致爆炸不应承担责任；从现有报道看，难以简单推定承包人对损坏地下管线有过错；即使承包人有过错，也是部分过错，相关单位似也有责任。

     发包人应赔地下管线损坏所致损失吗？

    　　拆迁工程通常被认为是小型工程，建设单位通常无需办理施工许可证，甚至也无需办理招标投标手续。该事故中，迈燕建设负责拆迁实施，但其是拆迁工程的法定发包人吗？依据《南京市土地储备办法》有关规定，该地块应系南京土储备地块，应由南京市土地储备中心负责整理、南京栖霞区政府配合。又依据《江苏省城市房屋拆迁实施单位资质管理暂行办法》第3条有关“拆迁实施单位接受拆迁委托属中介代理行为”，迈燕建设不过是该储备中心代理人，该储备中心才是该工程法定发包人。

     拆迁工程发包人理应通过勘察等方式调查清楚工地现状并办理有关批准手续。《建筑法》第42条规定，“可能损坏......管线......等公共设施的”，“建设单位应当按照国家有关规定办理申请批准手续”。该法第40条规定，发包人应向承包人提供“与施工现场相关的地下管线资料”。依作为工程惯例的GF-1999-0201《建设工程施工合同示范文本》通用条款第8.1款第(4)项规定，发包人不仅要“向承包人提供施工场地的工程地质和地下管线资料”，而且还应“对资料的真实准确性负责”。

    　　但据某媒体报道，“地下管线图，是有的，而且也给了施工队伍”，“地下管线的实际分布情况，与图纸上的却有很大的差距，也就是说，所谓的地下管线图，并不能给施工带来任何指导”。

    　　可见，从现有报道看，无论是迈燕建设，还是南京市土地储备中心，作为发包人，未尽到调查并提供准确地下管线图的义务；正在基于该错误地下管线图，承包人才挖断使用中地下管线；因此，发包人对地下管线损坏有过错，应该承担赔偿责任。　 管线所有人应赔地下管线损坏所致损失吗？

    　　参照《石油天然气管线保护条例》等规定，地下管线拥有人应该“对易遭车辆碰撞和人畜破坏的局部管线采取防护措施，设置标志”、“对管线设施定期巡查”，“在管线沿线设置管线标志。管线标志毁损或者安全警示不清的，管线企业应当及时修复或者更新”，“竣工验收合格之日起六十日内，将竣工测量图报......备案”。

    　　据某媒体报道，被拆迁单位留守人员和当地街道称“与他们开了一个协调会，提醒他们下面有管线，不能施工”。另据有媒体报道，管线所有人安全负责人蒋某“虽然明知有地下丙烯管线在一定范围内不准挖掘这一规定，但却在不带地下管线图的情况下，在现场随意指定禁区，导致禁区划定存在重大遗漏”。即，管线所有人因其工作疏忽，将有管线的地方被划为非禁区，允许承包人施工，才造成了承包人施工挖破了地下管线。

    　　可见，从现有报道看，管线所有人未尽到清楚标志地下管线的义务，正在基于该其错误标志，承包人才挖断使用中地下管线；因此，管线所有人对地下管线损坏有过错，应该承担赔偿责任。

    　　笔者认为，由于发包人提供了与实际不符的地下管线图，由于管线所有人错误划定了允许施工的区域，加上可能有过错的承包人的挖掘行为，地下管线被挖破而导致爆炸，依据《侵权责任法》第12条规定，发包人、管线所有人、承包人应该根据各自责任大小赔偿地下管线损坏及因此爆炸导致的受害人的损失。

    　　南京“728爆炸”，伤者尚在呻吟。地下工程施工，未明管线密布。如何吸取其中的教训、避免引爆地下“炸弹”呢？如何确保即使引爆地下“炸弹”、也无需承担巨额赔偿责任呢？让我们提高警惕，擦亮眼睛，加强管理。

（来源：建筑时报）